Le référendum d'initiative populaire, une idée brillante pour changer la société

Connaissez-vous Kilchberg ? Petite commune paisible de sept mille habitants en Suisse, située sur la rive gauche du merveilleux lac de Zurich qui s’étend sur une quarantaine de kilomètres et remonte à l’ère glaciaire. Nombre de vacanciers l’admirent au passage sur leur route vers l’Italie ou la Croatie s’ils traversent Bâle et Zürich.

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Dans les guides touristiques, Kilchberg est décrite comme le lieu où repose le célèbre écrivain allemand Thomas Mann et l’endroit où les maîtres chocolatiers de renommée mondiale Lindt & Sprüngli ont bâti un empire à partir d’une minuscule boutique de confiseries. Mais autre chose fait également la particularité de ce petit village.

Lorsqu’on ouvre le site Internet de la municipalité de Kilchberg, on tombe sur la photo des conseillers communaux : quatre hommes et trois femmes qui, sous la direction du président de la commune (Gemeindepräsident) Martin Berg, se réunissent régulièrement dans l’imposante maison communale, avec ses typiques auvents de couleur verte, située dans la Alte Landstrasse. On ne trouve cependant aucune photo des personnes qui prennent les décisions importantes dans le village. La raison ? C’est tout simplement impossible, puisqu’ils sont plus de sept mille… – c’est-à-dire tous les habitants de Kilchberg. Quatre fois par an, les sept mille citoyens de Kilchberg sont invités à participer à l’assemblée populaire, qui est la plus haute autorité communale. C’est là que les habitants fixent les taux d’imposition, examinent les comptes, discutent des projets de construction et approuvent les lois communales. En moyenne, ils sont quatre cents à se rendre à l’assemblée populaire, et quelques centaines de plus lorsque les points à l’ordre du jour suscitent la polémique. Les votes se font à main levée. Lors de ces assemblées populaires, il est aussi possible d’imposer un référendum communal. Pour cela, il suffit de rassembler quinze signatures.

Cela amuserait certainement beaucoup les gens de Kilchberg si on leur expliquait qu’en Belgique, les citoyens ont le droit, un dimanche toutes les x années, d’aller colorer la case devant le nom d’un parti, et que c’est alors un grand jour de démocratie.

Des citoyens émancipés

Il paraîtrait que nous, les Belges, sommes de plus en plus dépolitisés, que beaucoup d’entre nous ne se sentent absolument pas concernés par la politique. De prime abord, on pourrait dire que c’est exact.

Les partis traditionnels voient leurs rangs se dégarnir en masse. En Europe, le taux de participation électorale a chuté et ne dépasse pas les 77 %. Même en Belgique où le vote est obligatoire, plus d’un électeur sur dix reste chez lui le jour des élections. À cela s’ajoutent les 5 % de votes blancs ou nuls. Ce qui, au total, donne un chiffre comparable au score obtenu par un parti moyen.

On connaît aussi ces traditionnels débats organisés dans la salle de sport des écoles juste avant les élections, réunissant quelques politiciens autour d’un professeur jouant le modérateur devant des élèves priés d’écouter et en silence s’il vous plaît. Puis vient la fameuse question « Qui s’intéresse à la politique ? », suivi d’un petit murmure pour toute réponse et d’une ou deux mains levées.

Mais, en y regardant de plus près, cette image est trompeuse.

Aujourd’hui les citoyens s’expriment beaucoup plus, ils consultent toutes sortes de réseaux d’information, ils sont actifs. Au cours des quarante dernières années, le nombre de citoyens qui ont déjà signé une pétition a triplé, tout comme le nombre de rassemblements, protestations et manifestations. Les actions de boycott sont quatre fois plus nombreuses qu’avant. Les initiatives citoyennes comme Tout Autre Chose/Hard boven Hart prolifèrent et rassemblent des milliers de personnes. Au cours de l’année écoulée, plus de la moitié d’entre nous a participé à une activité politique.

C’est pourquoi il faut peut-être inverser la question. Ne plus demander « Qu’est-ce qui ne va pas chez les citoyens ? », mais plutôt « Qu’est-ce qui ne va pas dans notre système politique ? ». Pourquoi cette participation citoyenne croissante ne se traduit-elle pas par une vie politique plus intense ? Pourquoi le fossé entre les citoyens et ce système politique ne cesse-t-il de se creuser ? Pourquoi notre impact sur la politique ne cesse-t-il de diminuer ?

Une démocratie à conquérir

Le terme « démocratie » vient du grec (demos, le peuple, et kratos, le pouvoir) et signifie littéralement que « le peuple gouverne ». Il nous semble utile de rappeler cette ancienne définition et de rafraîchir le concept. La démocratie, ce n’est pas juste donner sa voix à un autre pour qu’il résolve les problèmes. Non, c’est le peuple lui-même qui gouverne et détermine la politique. Concrètement, c’est faire constamment appel à la population pour son expertise riche et diversifiée, organiser des consultations et des conseils consultatifs, non pas pour que le peuple puisse exprimer ses frustrations, mais pour que la participation soit effective et ait un réel impact. Et, surtout, il faut qu’après les élections, le pouvoir soit « porté » par la population. La qualité d’une démocratie se mesure d’ailleurs au pouvoir réellement détenu par la base de la société.

La démocratie doit être directe et dynamique, les citoyens doivent pouvoir y participer directement, leurs droits ne doivent pas se limiter à élire leurs représentants. La démocratie doit être axée sur la participation. Ce qui veut dire créer les conditions sociales qui permettent aux citoyens de participer à cette nouvelle démocratie, en investissant beaucoup de temps, d’argent et d’efforts dans ce processus démocratique. En effet, la prise de décisions qui touchent tout le monde mérite un large débat de société.

Une démocratie approfondie et durable est impossible sans une société civile développée, allant des groupes d’action aux syndicats en passant par les organisations de femmes, associations de quartier et de défense de l’environnement. Tous sont un maillon essentiel du processus démocratique et constituent le cœur de la société, là où le débat a lieu, là où se réunissent les gens. Ils peuvent contribuer à fixer l’agenda et à se forger des opinions. Une démocratie ne peut fonctionner sans des citoyens bien informés et en mesure de faire valoir leur opinion. Si ces citoyens et la société civile n’ont pas voix au chapitre, c’est que la démocratie est sur une mauvaise pente.

Les référendums actuels – et comment les ignorer

Ces dernières années, chez nous, plusieurs groupes d’action ont eu recours à la seule forme de participation reconnue par la loi (outre les élections) : la consultation populaire. À chaque reprise, ils ont été confrontés au fait que, dans notre pays, ce référendum n’a aucun effet contraignant.

En 2009, la ville d’Anvers devait prendre une décision capitale au terme d’une année de campagne contre l’aménagement d’une partie manquante du ring anversois, la liaison de l’Oosterweel. Pour les mouvements citoyens Ademloos et stRaten-generaal, il fallait permettre aux habitants de la ville de s’exprimer. Ces mouvements ont ainsi récolté 66 000 signatures, soit la moitié de plus que ce qui est légalement requis. Le 18 octobre, 100 000 Anversois se sont rendus aux urnes et 60 % d’entre eux ont rejeté les plans du gouvernement flamand, entraînant la mort politique du projet de viaduc géant du Lange Wapper, symbole de ce plan d’infrastructure. Malgré cela, le projet de l’Oosterweel a été maintenu sans modifications fondamentales. On s’est donc payé la tête des Anversois, puisque les décisions ont finalement été prises sans qu’il soit tenu compte de leur avis.

L’histoire de la consultation populaire organisée à Namur le 8 février 2015 commence à la fin du printemps 2012, lorsque des citoyens forment le Collectif pour la préservation du parc Léopold. Ils veulent préserver l’un des derniers espaces verts du centre-ville namurois, menacé par un projet de centre commercial. En janvier 2013, une pétition ayant rassemblé 12 000 signatures est remise au bourgmestre Maxime Prévot (CDH), qui la balaie d’un revers de main. Le Collectif entame alors les démarches pour une consultation populaire d’initiative citoyenne. En juillet 2014, le Collectif annonce qu’il a rassemblé 13 600 signatures, soit 2 400 de plus que le quota requis, avec sa question : « Souhaitez-vous la préservation et la réhabilitation du parc Léopold menacé par la construction d'un centre commercial ? Oui – Non. » Mais, coup de théâtre : la majorité communale (CDH-MR-Ecolo) introduit sa propre consultation dite d’initiative communale, qui court-circuite la consultation d’initiative populaire. Cela évite à la Ville de Namur de reprendre la question du Collectif et prive celui-ci des moyens de communication prévus dans le cadre d’une consultation d’initiative citoyenne. La majorité impose trois questions, vivement critiquées, car très orientées, qualifiées de « grotesques » par la presse, et fixe la date de sa consultation au 8 février 2015. Malgré la campagne publicitaire de la majorité, les trois questions reçoivent une réponse sans équivoque : le projet est rejeté, les citoyens se sont prononcés pour la préservation du parc et contre le centre commercial. La majorité relativise aussitôt le résultat. Et veut poursuivre son projet. Bref, elle a consulté la population, mais ne compte pas appliquer la volonté des habitants. 

Il semblerait donc que le pouvoir légal des citoyens ne puisse être exercé qu’à la convenance de ceux qui détiennent le pouvoir. Et cela n’arrive pas seulement chez nous. Le dimanche 29 mai 2005, 54 % des électeurs français ont rejeté par un référendum le projet de loi de Constitution européenne. Trois jours plus tard, les Néerlandais le rejetaient à leur tour avec 62 % de voix contre. Ce « non » massif était en totale opposition avec les idées des députés néerlandais et français qui, à une très large majorité, soutenaient le projet de nouvelle Constitution européenne. Les référendums prévus dans six autres États membres de l’Union ont alors été annulés. Officiellement, la Constitution était morte, mais il ne lui a pas fallu longtemps pour ressusciter, dans un texte quasi identique et sous un nouveau nom : « le Traité de Lisbonne ». Les Parlements français et néerlandais se sont emparés de l’affaire et ont voté le Traité. De même dans le reste de l’Union européenne, où on avait retenu la leçon, aucun nouveau référendum n’a été organisé. Seul le gouvernement irlandais ne pouvait éviter une nouvelle consultation populaire puisqu’il avait obtenu un « non » catégorique la première fois. Mais déçu de ce « mauvais choix », il a reposé la question et après une campagne agressive, les Irlandais ont fini par dire oui au Traité.

Le pays des perdants satisfaits

Nous avons évoqué plus haut du cas de Kilchberg, la petite ville des chocolatiers Lindt & Sprüngli. Mais elle n’est pas la seule à pratiquer la codécision ; en effet, c’est dans toute la Suisse qu’on organise des référendums communaux, cantonaux et fédéraux. Loin d’être purement consultatifs, ces référendums sont contraignants pour le pouvoir en place. Ils ne nécessitent aucun quota de participation, bien que la participation lors des référendums soit en moyenne de 10 % plus élevée que lors des élections.

S’ils peuvent varier du point de vue de la forme, les référendums ont en commun le fait que le peuple peut se prononcer sur une décision à prendre ou déjà prise. On parle de « d’initiative populaire » lorsque le référendum est organisé à l’initiative de citoyens qui ont rassemblé un certain nombre de signatures sur la question.

Au total, tous niveaux confondus, près de deux cents référendums sont organisés chaque année en Suisse, et ce chiffre ne cesse de croître. Dans certains cas, le gouvernement est obligé de tenir un référendum, par exemple lors d’un amendement à la Constitution. Grâce au référendum, les citoyens suisses ont également le droit de faire retirer une loi déjà votée ou de lancer une nouvelle proposition. Dans un cas sur deux, une loi contestée est retirée. Si les citoyens parviennent à récolter 100 000 signatures, ils peuvent eux-mêmes déterminer l’agenda politique. C’est ainsi que par un référendum, en 2014, ils ont rejeté l’achat d’avions de chasse extrêmement coûteux.

Ce système crée une solide dynamique politique et les Suisses y sont très attachés. On surnomme d’ailleurs la Suisse « le pays des perdants satisfaits ». Ce surnom tire son origine du fait que, lors d’un référendum, le résultat du vote n’est pas la seule chose qui compte. En effet, un référendum éveille l’intérêt pour un sujet ou une proposition et relance le débat. À travers le résultat, la population comprend que des mesures s’imposent sur cette question.

La possibilité qu’ont les Suisses de jeter au panier des lois déjà votées devrait nous faire réfléchir nous, les Belges. Au lendemain des élections, le gouvernement Michel a décidé de relever l’âge de la pension, qui est passé de 65 à 67 ans. En un clin d’œil, tout était réglé. « Il est clair pour tout le monde qu’une réforme s’impose », nous a-t-on dit. Or, quelques semaines plus tôt, et donc avant les élections, les partis au gouvernement avaient formellement promis de ne pas toucher à l’âge légal de la pension. C’est ce qu’on appelle un mensonge ou encore un abus de confiance du mandat confié par le citoyen. Lorsque, face à ce genre d’abus, un nombre suffisant de citoyens le réclament, n’est-il pas juste que ce mandat leur revienne pour une décision directe ? Lorsque des mesures qui touchent toute la population ne peuvent être débattues démocratiquement, il y a manifestement un problème. Nous avons certes le droit de voter, mais nous ne pouvons pas nous prononcer sur les mesures qui sont prises.

Nous sommes donc considérés comme des consommateurs de politique et non comme les acteurs que nous sommes censés être. Raison de plus pour développer des techniques capables de compenser la portée limitée des élections. Il est particulièrement insatisfaisant de n’avoir le droit de donner sa voix à un autre que pour ensuite devoir se taire pendant des années. La participation est un processus qui prend du temps, notamment en ce qui concerne la participation effective aux prises de décision, la participation à la fixation des priorités et l’affectation des moyens. C’est cela, la démocratie.

Ce qu’un référendum permet d’obtenir

Les référendums permettent de briser le fameux mur du « There Is No Alternative » (TINA, « il n’y a pas d’alternative »), un mur toujours plus élevé. Nous ne pouvons en effet accepter que les compétences soient purement et simplement déplacées à un niveau de décision aussi éloigné du citoyen, vers l’Union européenne par exemple. Les référendums obligent les politiciens à acquérir un réflexe sain et juste, celui de répondre de leurs choix politiques directement à la base. Mais ce qui constitue probablement le principal apport bénéfique du référendum, c’est qu’il ouvre le débat public et que celui-ci est exposé aux yeux de tous. Lors du référendum sur la Constitution européenne en France, la question a été ardemment débattue durant des mois. Des centaines de comités citoyens ont vu le jour et des dizaines d’ouvrages sur la Constitution ont été publiés. Lors de la consultation populaire à Namur ou à Anvers, on a vu s’enclencher une même dynamique.

La démocratie vit et ne peut être confinée à l’intérieur des murs des Parlements et conseils communaux. Le débat ne se limite pas aux conseils ; au contraire, il se tient dans les quartiers, chez le boulanger et chez le coiffeur. C’est d’ailleurs à ces endroits qu’il a d’abord lieu, non pas pour tuer le temps après avoir parlé de la pluie et du beau temps, mais parce que les sujets nous concernent et nous préoccupent vraiment. Le jour du référendum, nous décidons concrètement de la direction que devra prendre la politique.

Les moyens techniques permettant de consulter et d’impliquer tout le monde sont aujourd’hui infiniment plus nombreux qu’il y a cinquante ou cent ans. Avec les médias sociaux et le smartphone, il suffit d’un clic pour exprimer son avis. Nous sommes à un moment de l’histoire où il est possible de disposer à la fois de la connaissance, de la technologie et des capacités organisationnelles pour atteindre des objectifs démocratiques difficilement accessibles autrefois.

Aimé des citoyens, beaucoup moins des politiciens

La majorité des Européens sont pour l’introduction du référendum, mais la majorité des politiciens y sont opposés. Cette objection a un air de déjà-vu ; elle rappelle vaguement celles émises en son temps contre le droit de vote. Dans le cadre du débat sur le référendum, on nous ressort ainsi du placard les vieilles rengaines du 19e siècle qui prétendent que les électeurs seraient incapables d’avoir un jugement réfléchi. Aujourd’hui, on entend affirmer que les gens sont « prédisposés au populisme et à la démagogie ». Sincèrement, pourquoi considère-t-on les citoyens capables d’élire de bons représentants, mais les juge-t-on en même temps incapables de prendre part aux différentes formes de démocratie directe ? Renversons la question : pourquoi considère-t-on les politiciens élus comme seuls capables de faire les bons choix politiques en toutes circonstances ? Le référendum ne permet-il pas justement une plus grande implication ? Dans les pays où un référendum sur la Constitution européenne a été organisé, il est apparu que les citoyens étaient beaucoup mieux informés sur l’Union européenne que dans les autres pays.

Selon un autre contre-argument, le référendum est une arme aux mains de la majorité pour opprimer les minorités puisque, comme on le sait, dans le cadre d’un scrutin, c’est la majorité qui l’emporte. Cette question de majorité et de minorité entre en jeu dans toutes les formes de démocratie. Quoi qu’il en soit, la Suisse est, de tous les pays d’Europe, celui qui compte le moins de violations des droits de l’homme à son actif. Bien plus encore, la Suisse possède une liste impressionnante de droits reconnus aux minorités obtenus justement grâce aux référendums. En rassemblant un certain nombre de signatures, les minorités peuvent également mettre à l’ordre du jour des sujets qui autrement n’auraient peut-être jamais été abordés. L’expérience démontre que, dans leur grande majorité, les référendums sur les droits des minorités sont favorables aux droits de ces mêmes minorités.

Trois règles pour un référendum

Nous proposons donc que l’on instaure en Belgique la possibilité d’organiser des référendums populaires avec effet contraignant, dont l’initiative reviendrait aux citoyens. S’ils sont 100 000 à réclamer un référendum, celui-ci doit pouvoir être organisé. Ce sont les initiateurs qui déterminent la question et il n’y a pas de seuil minimal de participation.

Ces référendums doivent aussi pouvoir être organisés aux niveaux régional et communal, avec des conditions proportionnelles.

Penchons-nous à présent sur chacun de ces trois éléments séparément.

• Tout d’abord, le caractère contraignant. Cela signifie que le référendum est réellement un pas vers la démocratie prise dans son acception originelle, à savoir « le peuple gouverne ». Si actuellement l’establishment peut gaiement passer outre l’avis des citoyens, il en ira tout autrement si cet avis a un caractère contraignant. Aujourd’hui, il est parfaitement possible d’ignorer le résultat d’un référendum. Les exemples d’Anvers et de Namur montrent à quel point les conséquences peuvent être néfastes.
  
  Non c’est non, et oui c’est oui, un point c’est tout. Celui qui ne participe pas au référendum ne donne pas pour autant carte blanche aux décideurs politiques. Ne pas participer signifie juste : ne pas s’exprimer, comme c’est le cas lorsqu’il s’agit d’élire les conseillers communaux et parlementaires.
   
• C’est la raison pour laquelle, en deuxième lieu, nous proposons qu’aucun seuil de participation ne soit fixé. Pour les élections ordinaires, il n’existe d’ailleurs pas de seuil de participation. Celui qui ne participe pas donne son mandat à celui qui participe. Autrement dit, ne pas voter ne veut pas dire qu’on donne sa voix aux opposants. 
  
  Ne pas fixer de seuil de participation permet d’éviter des situations déjà observées dans des consultations populaires au niveau local : par exemple lorsque les autorités, désireuses de boycotter le résultat attendu du référendum, installent un nombre insuffisant de bureaux de vote, appellent à ne pas voter, etc. ; ce qui leur permet d’invoquer un trop taux faible de participation pour que le résultat soit considéré comme recevable. Ainsi, les 18 446 Liégeois qui ont participé à une consultation populaire le dimanche 22 février 2009 n’ont tout simplement pas été entendus : comme le seuil de participation n’était pas atteint – à 600 voix près –, les bulletins de vote sur « Liège doit-elle être candidate capitale européenne culturelle 2015 ? » n’ont même pas été dépouillés.
   
• La troisième règle consiste à autoriser la personne qui a rassemblé un nombre suffisant de signatures pour obtenir un référendum à déterminer la question. En Belgique, c’est le conseil communal qui peut décider sur quoi portera le référendum s’il devance l’initiative de consultation populaire (comme dans le cas de Namur), ce qui peut rendre inutile un référendum avant même que le vote ait eu lieu.
  
  En 1999, à Gand, un nombre suffisant de signatures avait été récolté pour réclamer un référendum sur la gratuité des transports publics. La majorité au conseil communal avait alors reformulé la proposition en parlant d’un « meilleur transport public ». En transformant une proposition corsée en café léger, on peut s’attendre à ce que le seuil de participation, à l’époque fixé à 40 %, ne soit pas atteint. Et c’est effectivement ce qui s’est passé. Cette proposition édulcorée a carrément refroidi l’enthousiasme soulevé durant la campagne.

Cela pourrait être une bonne idée de mettre des agents de la fonction publique à la disposition des initiateurs d’un référendum, s’ils le désirent, afin de les aider à formuler correctement leur proposition de question.

Le référendum d’initiative populaire comme point de départ

Bien sûr, le référendum d’initiative populaire ne résout pas tous les problèmes en matière de démocratie. Mais, ce qui est sûr, c’est que nous devons développer de nouvelles formules démocratiques permettant aux citoyens d’avoir un meilleur contrôle sur leurs conditions de logement, de travail et de vie pour aller dans le sens d’une organisation démocratique proche du peuple, dans les quartiers et sur lieux de travail. Le référendum est déjà un premier pas dans cette direction, il permet de bâtir une démocratie à partir de la base. C’est donc une première étape, un premier sommet du haut duquel nous pourrons observer ensemble le paysage et tracer les grandes lignes. À la fois un point d’ancrage et un point de départ, d’où nous pourrons continuer à rêver.