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Trump sur le sentier de la guerre commerciale

auteur: 

Jo Cottenier

« Les guerres commerciales sont bonnes et faciles à gagner. » C'est par ce message sur Twitter que, début mars, le président des États-Unis Donald Trump lançait la campagne qu'il avait promise contre la Chine. Tout de suite après, il annonçait une taxe d'importation de 25% sur l'acier et de 10% sur l'aluminium. Il réalise ainsi une de ses plus importantes promesses électorales, celle faite aux barons américains de l'acier et aux travailleurs de la sidérurgie à qui il avait promis davantage d'emplois. Mais mieux aurait valu twitter : « Les guerres commerciales sont faciles à commencer, mais on ne sait jamais comment elles se terminent. »

C'était un des grands arguments accrocheurs de sa campagne électorale :  une fois élu président, Trump allait ramener des millions d'emplois aux États-Unis ; mettre fin aux effets néfastes de la globalisation ; ramener les entreprises américaines aux États-Unis et les faire produire chez elles. Trump avait la clé pour rendre l'Amérique « great again ».

Un tournant dans la stratégie des États-Unis

Selon Trump et son entourage, les États-Unis se sont mis en danger en autorisant la Chine à entrer dans l'Organisation mondiale du commerce (OMC). Les entreprises américaines sont allées produire là-bas à moindre coûts et elles ont inondé le marché américain de leurs produits. Avec, comme résultat, un gigantesque déficit commercial : la Chine exporte chaque année 375 milliards de dollars de plus vers les États-Unis que les États-Unis exportent vers la Chine. Suite à une campagne musclée contre le dumping chinois et les pratiques commerciales déloyales, Trump a, contre toute attente, remporté la victoire dans suffisamment d'États pour accéder à la présidence. Sa formule magique pour les États-Unis était très simple : protéger le marché intérieur, instaurer des taxes sur l'importation et conclure encore uniquement des accords commerciaux bilatéraux pour ne pas être captif d'accords multilatéraux. Par là, il s'est mis à dos tant le Parti démocrate que de grandes parties de son propre Parti républicain. En effet, les États-Unis sont devenus la plus grande puissance mondiale par la concurrence, pas en se retirant dans leur propre forteresse. Ce n'est pas le protectionnisme mais le libre marché qui a ouvert grand les portes aux multinationales américaines. Trump représente une tendance minoritaire au sein de l'establishment américain, une tendance qui prédit le déclin des États-Unis s'il n'est pas mis fin à l'exode industriel.

L'artillerie lourde est sortie

Trump a commencé très fort dès les premières semaines de sa présidence. Il a directement désengagé les États-Unis de l'Accord de partenariat trans-pacifique (TPP) qu'Obama avait difficilement réussi à mettre sur pied avec le Japon, des pays voisins de la Chine et des pays du continent américain. Il a annoncé qu'il voulait renégocier ou sinon dissoudre ­l'accord NAFTA avec le Canada et le Mexique. Ensuite, le calme est revenu sur ce front, toute l'attention se portant sur le premier bombardement de Trump en Syrie, sur le retrait par les États-Unis de leur signature de l'accord de Paris sur le climat, et sur la surenchère de déclarations belliqueuses avec Kim-Jung-Un. Des doutes commençaient à être exprimés : peut-être Trump allait-il tout de même rentrer dans le rang et remiser ses projets protectionnistes ? Mais Trump a balayé toutes les spéculations en annonçant brutalement au monde sur Twitter : « Je pars en guerre. »

Cette guerre, cela fait un an que Trump la prépare. Son objectif expressément affirmé était de se passer de l'OMC et de ne pas perdre de temps avec une plainte qui aurait été rejetée par l'instance chargée des différends. C'est ce qui est arrivé à George Bush en 20011 et cela, Trump n'en veut pas. Robert Lighthizer, le représentant au Commerce américain dans l'administration Trump, a été très clair à ce sujet dans un rapport de janvier :  « L'idée que nos problèmes avec la Chine peuvent être résolus en déposant davantage de plaintes devant l'OMC est, dans le meilleur des cas, naïve, et dans le pire des cas, elle distrait les décideurs de l'importance du défi affirmant que le Chine n'a pas de politique de marché. »

Pour éviter cet écueil, Trump a fait appel à l'artillerie lourde : la sécurité nationale. Une étude a été menée sur base de l'article 232 de la loi américaine sur la commerce, et celle-ci est arrivée à la conclusion que 30% d'importation d'acier constitue une menace pour l'industrie militaire, pour l'infrastructure vitale, pour le système de transport et les réseaux d'énergie. La dernière fois que cet article avait été invoqué, c'était par Ronald Reagan en 1986, lorsque le Japon était en plein essor et que le marché des États-Unis était submergé de semi-conducteurs. Le rapportconclut que l'importation d'acier doit diminuer d'un tiers (de 34 millions de tonnes à 22 millions), ce qui ferait que les entreprises d'acier américaines tourneraient à 80% de leur capacité. En théorie, cela devrait pouvoir se faire, soit en imposant un quota de 65% sur toutes les importations, soit en instaurant une taxe d'importation de 24%. Trump a décrété une taxe de 25%.

Seul contre tous

L'étonnement a été très grand chez les alliés des États-Unis. Trump avait certes promis des mesures contre la Chine, mais la Chine est très loin d'être un grand acteur en ce qui concerne l'importation d'acier. Les plus grands importateurs d'acier sont le Canada, le Brésil, la Corée du Sud et le Mexique, qui représentent ensemble la moitié de ces importations. Même l'Allemagne fournit plus d'acier aux États-Unis que la Chine. Et la Chine elle-même n'en ressentira guère les effets puisque cette importation d'acier représente à peine 3% de l'excédent commercial avec les États-Unis. On pouvait même penser que Trump s'était trompé, et les pays touchés ont vivement réagi, y compris l'Union européenne.

Sur quoi Trump a promis des exceptions. Le Canada et le Mexique peuvent par exemple bénéficier de mesures de faveur si ils sont disposés à renégocier l'accord NAFTA. Avec sa taxe générale sur l'importation, Trump veut inciter d'autres pays à suivre la même voie protectionniste. La Chine est le plus grand producteur d'acier au monde mais doit faire face à une surcapacité d'environ 100 millions de tonnes (sur une production de 600 millions de tonnes). L'Union européenne, qui est confrontée depuis longtemps à l'importation des excédents d'acier chinois, proteste certes contre la taxe de Trump, mais elle aimerait bien prendre en fait la même voie.

La Chine comme cible

La Chine a bien compris le message. Quelle que soit la manière dont la guerre commerciale va être menée, la Chine sait qu'elle en sera la première cible. Et on a vite constaté que ce n'était qu'un début quand, quelques jours plus tard, Trump a imposé pour 50 milliards de dollars de taxes à l'importation sur des produits chinois. La mesure concerne 1300 produits dans une centaine de catégories, allant des chaussures et des textiles aux appareils électroniques, mais aussi dans des secteurs de pointe comme l'industrie aéronautique, la technologie de l'information et de la communication, la robotique et la construction de machines. En outre, les investissements chinois aux États-Unis seront plus étroitement limités. Cela résulterait d'une enquête sur le vol de propriété intellectuelle, sur base de l'article 301 de la loi américaine sur le commerce. L'accusation soutient que, pendant des dizaines d'années, la Chine s'est livrée à un pillage de la technologie et du savoir et que, pour ce faire, elle a bénéficié pleinement du soutien de l'État. Au début des années 1990, quand la Chine a ouvert ses portes, des multinationales ont pu collaborer avec des entrepreneurs chinois, avec un transfert de technologie comme condition. C'est ainsi que, par exemple, la Chine a appris a réaliser des panneaux solaires et que, dans ce domaine, elle est devenue le premier producteur mondial. L'administration Trump fait comme si elle pouvait inverser le cours de l'histoire, or la Chine a déjà dépassé ce stade depuis longtemps. Elle recourt aujourd'hui à ses propres forces pour évoluer dans les plus hautes sphères technologiques et, avec le plan « Made in China 2025 », elle s'est donné pour but d'atteindre le plus haut rang mondial dans 10 domaines de haute technologie. Vues sous cet angle, les mesures de Trump sont un combat d'arrière-garde qui va surtout inciter les constructeurs américains et les consommateurs à réduire les coûts et qui appellera inévitablement des contre-mesures.

Trump met sur pied un cabinet de guerre

Il ne faut donc pas s'étonner que la résistance soit de plus en plus importante au sein même des États-Unis. Il y a désaccord sur l'effet de ces taxes pour l'économie américaine, et l'inquiétude règne à propos des conséquences d'une escalade. Ainsi, la puissante Business Round Table, un groupement de grandes entreprises, a manifesté son mécontentement. Pas moins de 45 associations commerciales américaines, dont la Chambre américaine de commerce, on adressé un appel à Trump afin qu'il ne se lance pas dans une guerre commerciale contre la Chine. Une coalition de 25 syndicats de l'industrie regroupant des agriculteurs et des utilisateurs d'acier ont entamé un travail de lobbying afin d'amener Trump à faire marche arrière. Ils insistent sur le fait que ce sont surtout les consommateurs qui paieront le prix fort et qui, partant, achèteront moins. La Fédération du commerce de détail met en garde : plus de 41% des vêtements, 72% des chaussures et 84% des articles de voyage sur le marché américain sont fabriqués en Chine.

Des protestations se sont également fait entendre au sein même du cabinet de Trump. Le conseiller économique Gary Cohn, qui désapprouve une guerre commerciale, a démissionné. Paul Ryan, le porte-parole des républicains au Congrès, s'est opposé aux taxes sur les importations d'acier : « Nous sommes extrêmement préoccupés par les conséquences d'une guerre commerciale et nous invitons instamment la Maison blanche à ne pas poursuivre ce plan. » Comme si Trump voulait montrer qu'il n'en avait cure, il a encore fait le ménage dans son cabinet et il a renvoyé son conseiller à la sécurité nationale Herbert McMaster ainsi que son secrétaire d'État Rex Tillerson. Avec le départ de Cohn, de McMaster et de Tillerson, l'administration Trump a à nouveau perdu des personnalités considérées comme parmi « les plus modérées ». Avec John Bolton comme conseiller à la sécurité et l'ancien patron de la CIA Mike Pompeo comme secrétaire d'État (le ministre des Affaires étrangères, NdlR), ce sont deux faucons réputés qui passent aux commandes ; Trump dispose ainsi d'une équipe homogène qui, dans tous les domaines, partage ses convictions offensives. La personnalité la plus inquiétante est John Bolton, connu pour ses positions agressives vis-à-vis de la Russie, de la Chine, de la Corée du Nord et de l'Iran. Avec en plus deux grands ennemis de la Chine, Wilbur Ross comme secrétaire au Commerce et Peter Navarro comme conseiller en chef, il semble inévitable que le politique hostile à la Chine ne peut que s'intensifier.

La Chine ne se laisse pas marcher sur les pieds

La première réaction chinoise aux mesures de Trump a été déterminée, mais modérée, comme si on voulait donner à Trump la possibilité de reconsidérer sa décision. La Chine souligne que personne ne tirera d'avantage d'une guerre commerciale. L'an dernier, au Forum mondial de Davos, le président Xi Jinping s'est profilé comme le plus ardent défenseur de la mondialisation : « Poursuivre le protectionnisme, c'est comme s'enfermer dans une chambre noire. Alors qu'on peut maintenir le vent et la pluie à l'extérieur, une chambre noire empêche également la lumière et l'air d'entrer. Personne ne sortira gagnant d'une guerre commerciale. » La mondialisation économique est une tendance irréversible, ont déclaré les porte-parole chinois, mais, si les États-Unis veulent une guerre commerciale, ils l'auront.

Dès les premières mesures décrétées par Trump, la Chine a annoncé des contre-mesures. Malgré le grand déséquilibre de la balance commerciale, la Chine peut faire très mal aux États-Unis. Les États-Unis exportent surtout de la viande de porc, du soja et d'autres produits agricoles, outre des avions, des voitures et des services. 62 % des exportations américaines de fèves de soja vont en Chine et cela représente 35 % des importations chinoises de ce produit. Le Brésil, la Russie, l'Argentine et le Canada se pressent au portillon pour s'emparer de ce marché. Pour l'agriculture et l'élevage américains, une contre-offensive chinoise peut avoir un lourd impact politique. Dans une première réaction prudente, la Chine a annoncé l'application de taxes à l'importation de 3 milliards de dollars. Mais, quand les États-Unis ont encore voulu imposer une taxe à l'importation de 25 % sur 1300 autres produits chinois pour une valeur de 50 milliards de dollars, la Chine a rétorqué par une mesure similaire : des produits américains se sont vu appliquer un tarif d'entre 15 et 25 % de taxes à l'importation pour 50 milliards de dollars. Il s'agit ici de 128 produits de 14 catégories, dont la viande de porc, les fruits, le vin, le soja, les véhicules routiers, les produits chimiques et les avions. Chaque fois que les États-Unis allongent leur liste, la Chine fait également son inventaire. L'escalade semble donc inévitable. 

Une année de conflit en perspective

Toutefois, reste à voir si ces premières confrontations vont déboucher sur une véritable guerre commerciale. La Chine se fait fort de pouvoir toucher lourdement les États-Unis et d'avoir suffisamment de candidats pour remplacer les produits d'importation en provenance des États-Unis. De l'autre côté, Trump a mis sur pied un véritable cabinet de guerre et il entend présenter un palmarès positif lors des élections américaines de la mi-mandat, en novembre prochain. Sur le plan extérieur, d'autres dossiers brûlants attendent, et 2018 pourrait bien devenir une année de conflit. Avec la désignation de John Bolton comme conseiller à la sécurité, il faut s'attendre à un feu d'artifice contre l'Iran et la Corée du Nord. Si la guerre commerciale contre la Chine se déchaînait pour atteindre des sommets, le commerce mondial en subirait le contrecoup et les prévisions les plus optimistes pourraient alors très rapidement s'inverser. La Chine a évoqué les années 1930, quand le protectionnisme avait encore durci la crise : « En 1930, la loi tarifaire Smoot et Hawley était signée. Elle taxait plus de 20 000 produits importés et promettait par là à l'Amérique d'être à nouveau gagnante. Or la promesse de Smoot et Hawley s'est avérée creuse. Leur loi n'a fait qu'exacerber la Grande Dépression et a déstabilisé plus encore l'ordre international. Qu'est-ce qui attend les États-Unis, cette fois ? »

La Chine, par contre, affirme que le déficit commercial avec les États-Unis peut être revu via la concertation. Elle promet de liquider 100 millions de tonnes de production excédentaire d'acier, ce qui ferait qu'un demi-million de sidérurgistes perdraient leur emploi. La Chine promet de continuer à ouvrir ses portes aux investissements étrangers dans l'industrie manufacturière, mais aussi dans le secteur financier, les soins de santé et l'enseignement. La Chine promet en outre de mieux protéger les investissements étrangers au moyen d'une législation plus sévère concernant la propriété intellectuelle. Le transfert obligatoire de technologie cesserait. Toutefois, si Trump ne veut absolument rien entendre, la réponse de la Chine est on ne peut plus claire : « Nous ne voulons pas la guerre, mais nous n'en avons pas peur et nous la mènerons jusqu'à la fin. »

1. Bush Jr avait instauré une taxe d'importation de 30% sur l'acier et s'était fait rappeler à l'ordre par l'OMC.
2. The Effect of the Imports of Steel on National Security, op https://www.commerce.gov/sites/commerce.gov/files/the_effect_of_imports_of_steel_on_the_national_security_-_with_redactions_-_20180111.pdf

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